一部以華盛頓說客為主題的電影《槍狂帝國》（Miss Sloane），因為譯名而令不少觀眾以為是槍戰動作片，其實這是比《紙牌屋》更真實的美國政治入門，具有相當現實意義。電影講述影星Jessica Chastain飾演的Miss Sloane作為職業說客，為控槍法案奔走，對華盛頓說客團、幕後金主和政客的爾虞我詐有深入刻劃。假如觀眾不熟悉背後的結構，可能以為一切只是個人英雄主義。其實，現實只有比電影更黑暗。
撰文：沈旭暉 國際關係學者
美國步槍協會的政治能量
電影講述控槍和持槍陣營的搏鬥，在遠方看來可能一頭霧水，但美國人自然心領神會，因為談及當代美國勢力最大的說客團，非「美國全國步槍協會」（National Rifle Association，NRA）莫屬。NRA本來是美國內戰時期成立的機構，自從1930年代，槍械管制成為立法議題，就逐步展開政治游說業務，以「捍衞憲法第二修正案」之名，無所不用其極地捍衞國民持槍權，背後自然有槍械製造商支持。1970年代，NRA正式成立自己的立法游說團，對各州議會及國會議員進行游說，每年活動經費高達2.5億美元，比所有支持控槍的游說組織年度經費總和還要高。
NRA不僅財大氣粗，也講究策略。由於議員不可能時刻落區，NRA就憑藉充足的財力，在各地日復一日做基層宣傳，營造「反控槍」的民意。NRA頻頻向議員提交關於「反控槍」的民情報告，包括大量自行調研的數據和分析。由於美國國會進行數據調查、案例分析的資源有限，那些支持控槍的團體又沒有預算進行大規模、高質量的社會調查，議員們就往往將NRA反饋的訊息，視作「民意」。
每當美國發生重大槍擊案，呼籲控槍的聲音再起，NRA就發動輿論機器，稱控槍將危害美國賴以建國的自由權利、個人主義精神。NRA的「line to take」是這樣的：假如人人有槍，就足以在兇手殺人時自衞，不會出現一人持槍射殺一整個班房師生的慘案，這正是電影其中一幕：持槍派安排「路人」自衞槍殺歹徒的背景。NRA的會員、支持者們，往往是美國政治中積極投票、立場保守而堅定的一群，時而騎劫了整個共和黨，對議員和總統候選人的壓力，不可謂不大。以上種種，都讓國會難以推出有效控槍法令，歷屆總統競選時也不敢越過控槍的紅線。就是「控槍派」總統如奧巴馬，因缺乏國會支持，在控槍立法上，同樣束手無策。
K街游說團：真正的旋轉門
除了NRA，美國還有多如牛毛的專業游說組織、公司，業務涵蓋公共生活的各方面，電影主角服務的前僱主，即是典型。在華盛頓有一條著名的「K街」，坐落在智庫群旁邊，不少規模龐大的游說公司總部就設在此，不少也有智庫包裝，在兩個身份之間遊走，背後的財務原因，可自行意會。在這些公司中，Akin Gump Strauss Hauer & Feld LLP是全美獲利最豐的專業游說公司，僱用近千名職業律師，多名前議員加盟，在國內各大州都有分公司，已成為一個既得利益集團。此外，如Brownstein Hyatt Farber Schreck、Holland & Knight和BGR Group等公司也久負盛名，是美國游說界的巨頭。僱傭游說公司的客戶所費不菲，只有大型企業、勢力強大的工會組織等才能負擔。他們通過游說公司在華盛頓決策圈內的人脈，將自身利益和政策訴求，傳達至立法與決策者。至於游說過程的灰色地帶，像電影的手段，就由公司自行拿捏。
事實上，游說公司代表的，才是真正的「旋轉門」。專業政客有了游說公司做後路，從政時累積的人脈、「見聞」，才會得物有所用，也能維持自己繼續建立人脈的門路。也有不少本來從事游說、政策分析的研究員，取得一定成就後，直接被政府部門招募，進入決策圈，或乾脆粉墨登場選議員。因此，那些讀社會科學的高材生，即使不到投資銀行、律師樓，也同樣有名成利就的渠道，因為游說公司屬於同類的利益分派機構，讀政治的不會被家長擔心「不能搵食」，也不會淪為月入一萬一千的萬年議員助理。電影中那些「interns」，正是處於入行階段的新人，他們可以選擇當律師，也可以選擇當lobbyists，可見兩者殊途同歸。在一定程度上，這制度有效將私人部門的專業、效率，與公共部門的政策制定、執行權相結合，讓政策研究結果不止停留於作文比賽，當然，也助長了另一種形式的利益輸送。同一生態在香港乃不可想像，也不存在「專業游說」的需要，背後的原因，同樣不言而喻。
美國游說界還有一個特殊分類：族裔游說團。美國收容了大批不同族裔的新移民，他們為了各自的利益訴求，成立游說機構，試圖說服政府推出有利於自己族群的政策。最具影響力的無疑是猶太游說團，他們對白宮的中東政策起着關鍵作用，而諸如亞美尼亞人、土耳其人、拉美裔社群、古巴流亡者等，都有各自的游說組織。曾幾何時，台灣游說團也在美國落地生根，至今和傳統基金會等右翼智庫保持合作關係，這也是特朗普就職前和蔡英文通電話的背景。不過兩岸形勢早已逆轉，近年北京游說團不但取而代之，還成了國會山莊的新貴。
華爾街的無形之手
在政治游說過程中，職業說客往往以選民意向、連任壓力作籌碼，向議員施壓，以求特定政策的推行。在實際操作中，這些游說公司往往直接參與州議會、國會，甚至總統大選，因為他們與客戶關係密切，動員能力驚人。此外，這些特殊利益團體對候選人的資金捐助，也是勝出所必須。
在美國競選法案中，聯邦政府機關能給不同候選人的助選的資金被稱為「hard money」，表面上受嚴格約束，具有上限。單憑這資金來源，候選人根本無法完成造勢，結果來自利益團體的政治獻金就極為重要，它們被稱為「soft money」。聯邦法律對soft money的約束較少，而要籌集巨額政治獻金，候選人就需要與不同利益團體密切往來，這時說客又充當「金主」的橋樑。受人錢財後，候選人往往被相關利益團體左右，需要表態支持並落實特定的政策，這就是美國選舉文化的常態。希拉莉和華爾街關係密切，收取大量獻金，正是她被不少藍領抛棄的原因，而藍領本來是民主黨的票倉。電影的游說公司動輒以金錢威逼利誘政客，背後的金權政治，才是美國政治的本質。在這意義上，「游說公司」也不過是「白手套」罷了。至於收取天價服務費、再反饋政客，本質上、邏輯上、倫理上，也和「洗黑錢」無異。
以上這個美國政壇心照不宣的「超穩定結構」， 已經惹起人民普遍不滿，也是特朗普當選的原因之一。希拉莉以華府自己人的姿態出選，克林頓卸任後靠顧問費、演講費晉身富豪行列，對國會山莊內的政治游說得心應手，卻愈來愈忽視「沉默大多數」。劇集《紙牌屋》風靡美國，民眾發現了那些「為民請命」的官員、議員都是天天這樣計算利益，已經愈來愈反感。特朗普利用這種情緒，強調自己是局外人，當選後其中一個行政命令，就是要打擊這個利益集團，規定日後所有行政官員終身不能為外國政府游說，離任五年內不能對之前所屬部門游說，上任兩年內不能處理和之前僱主或客戶有關的項目。這些聽起來，都是common sense，在美國卻長年如此運作，可見利益輸送的瓜田李下，有多少不為人道之事。
