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2017年6月6日 推介文章

《槍狂帝國》:說客背後的金權政治

一部以華盛頓說客為主題的電影《槍狂帝國》(Miss Sloane),因為譯名而令不少觀眾以為是槍戰動作片,其實這是比《紙牌屋》更真實的美國政治入門,具有相當現實意義。電影講述影星Jessica Chastain飾演的Miss Sloane作為職業說客,為控槍法案奔走,對華盛頓說客團、幕後金主和政客的爾虞我詐有深入刻劃。假如觀眾不熟悉背後的結構,可能以為一切只是個人英雄主義。其實,現實只有比電影更黑暗。

撰文:沈旭暉 國際關係學者

美國步槍協會的政治能量

電影講述控槍和持槍陣營的搏鬥,在遠方看來可能一頭霧水,但美國人自然心領神會,因為談及當代美國勢力最大的說客團,非「美國全國步槍協會」(National Rifle Association,NRA)莫屬。NRA本來是美國內戰時期成立的機構,自從1930年代,槍械管制成為立法議題,就逐步展開政治游說業務,以「捍衞憲法第二修正案」之名,無所不用其極地捍衞國民持槍權,背後自然有槍械製造商支持。1970年代,NRA正式成立自己的立法游說團,對各州議會及國會議員進行游說,每年活動經費高達2.5億美元,比所有支持控槍的游說組織年度經費總和還要高。

NRA不僅財大氣粗,也講究策略。由於議員不可能時刻落區,NRA就憑藉充足的財力,在各地日復一日做基層宣傳,營造「反控槍」的民意。NRA頻頻向議員提交關於「反控槍」的民情報告,包括大量自行調研的數據和分析。由於美國國會進行數據調查、案例分析的資源有限,那些支持控槍的團體又沒有預算進行大規模、高質量的社會調查,議員們就往往將NRA反饋的訊息,視作「民意」。

每當美國發生重大槍擊案,呼籲控槍的聲音再起,NRA就發動輿論機器,稱控槍將危害美國賴以建國的自由權利、個人主義精神。NRA的「line to take」是這樣的:假如人人有槍,就足以在兇手殺人時自衞,不會出現一人持槍射殺一整個班房師生的慘案,這正是電影其中一幕:持槍派安排「路人」自衞槍殺歹徒的背景。NRA的會員、支持者們,往往是美國政治中積極投票、立場保守而堅定的一群,時而騎劫了整個共和黨,對議員和總統候選人的壓力,不可謂不大。以上種種,都讓國會難以推出有效控槍法令,歷屆總統競選時也不敢越過控槍的紅線。就是「控槍派」總統如奧巴馬,因缺乏國會支持,在控槍立法上,同樣束手無策。

K街游說團:真正的旋轉門

除了NRA,美國還有多如牛毛的專業游說組織、公司,業務涵蓋公共生活的各方面,電影主角服務的前僱主,即是典型。在華盛頓有一條著名的「K街」,坐落在智庫群旁邊,不少規模龐大的游說公司總部就設在此,不少也有智庫包裝,在兩個身份之間遊走,背後的財務原因,可自行意會。在這些公司中,Akin Gump Strauss Hauer & Feld LLP是全美獲利最豐的專業游說公司,僱用近千名職業律師,多名前議員加盟,在國內各大州都有分公司,已成為一個既得利益集團。此外,如Brownstein Hyatt Farber Schreck、Holland & Knight和BGR Group等公司也久負盛名,是美國游說界的巨頭。僱傭游說公司的客戶所費不菲,只有大型企業、勢力強大的工會組織等才能負擔。他們通過游說公司在華盛頓決策圈內的人脈,將自身利益和政策訴求,傳達至立法與決策者。至於游說過程的灰色地帶,像電影的手段,就由公司自行拿捏。

事實上,游說公司代表的,才是真正的「旋轉門」。專業政客有了游說公司做後路,從政時累積的人脈、「見聞」,才會得物有所用,也能維持自己繼續建立人脈的門路。也有不少本來從事游說、政策分析的研究員,取得一定成就後,直接被政府部門招募,進入決策圈,或乾脆粉墨登場選議員。因此,那些讀社會科學的高材生,即使不到投資銀行、律師樓,也同樣有名成利就的渠道,因為游說公司屬於同類的利益分派機構,讀政治的不會被家長擔心「不能搵食」,也不會淪為月入一萬一千的萬年議員助理。電影中那些「interns」,正是處於入行階段的新人,他們可以選擇當律師,也可以選擇當lobbyists,可見兩者殊途同歸。在一定程度上,這制度有效將私人部門的專業、效率,與公共部門的政策制定、執行權相結合,讓政策研究結果不止停留於作文比賽,當然,也助長了另一種形式的利益輸送。同一生態在香港乃不可想像,也不存在「專業游說」的需要,背後的原因,同樣不言而喻。

美國游說界還有一個特殊分類:族裔游說團。美國收容了大批不同族裔的新移民,他們為了各自的利益訴求,成立游說機構,試圖說服政府推出有利於自己族群的政策。最具影響力的無疑是猶太游說團,他們對白宮的中東政策起着關鍵作用,而諸如亞美尼亞人、土耳其人、拉美裔社群、古巴流亡者等,都有各自的游說組織。曾幾何時,台灣游說團也在美國落地生根,至今和傳統基金會等右翼智庫保持合作關係,這也是特朗普就職前和蔡英文通電話的背景。不過兩岸形勢早已逆轉,近年北京游說團不但取而代之,還成了國會山莊的新貴。

華爾街的無形之手

在政治游說過程中,職業說客往往以選民意向、連任壓力作籌碼,向議員施壓,以求特定政策的推行。在實際操作中,這些游說公司往往直接參與州議會、國會,甚至總統大選,因為他們與客戶關係密切,動員能力驚人。此外,這些特殊利益團體對候選人的資金捐助,也是勝出所必須。

在美國競選法案中,聯邦政府機關能給不同候選人的助選的資金被稱為「hard money」,表面上受嚴格約束,具有上限。單憑這資金來源,候選人根本無法完成造勢,結果來自利益團體的政治獻金就極為重要,它們被稱為「soft money」。聯邦法律對soft money的約束較少,而要籌集巨額政治獻金,候選人就需要與不同利益團體密切往來,這時說客又充當「金主」的橋樑。受人錢財後,候選人往往被相關利益團體左右,需要表態支持並落實特定的政策,這就是美國選舉文化的常態。希拉莉和華爾街關係密切,收取大量獻金,正是她被不少藍領抛棄的原因,而藍領本來是民主黨的票倉。電影的游說公司動輒以金錢威逼利誘政客,背後的金權政治,才是美國政治的本質。在這意義上,「游說公司」也不過是「白手套」罷了。至於收取天價服務費、再反饋政客,本質上、邏輯上、倫理上,也和「洗黑錢」無異。

以上這個美國政壇心照不宣的「超穩定結構」, 已經惹起人民普遍不滿,也是特朗普當選的原因之一。希拉莉以華府自己人的姿態出選,克林頓卸任後靠顧問費、演講費晉身富豪行列,對國會山莊內的政治游說得心應手,卻愈來愈忽視「沉默大多數」。劇集《紙牌屋》風靡美國,民眾發現了那些「為民請命」的官員、議員都是天天這樣計算利益,已經愈來愈反感。特朗普利用這種情緒,強調自己是局外人,當選後其中一個行政命令,就是要打擊這個利益集團,規定日後所有行政官員終身不能為外國政府游說,離任五年內不能對之前所屬部門游說,上任兩年內不能處理和之前僱主或客戶有關的項目。這些聽起來,都是common sense,在美國卻長年如此運作,可見利益輸送的瓜田李下,有多少不為人道之事。

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