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2018年6月12日 推介文章

鬥地主起公屋 誤傷中產

 美國Kelo一案掀起「公眾利益」的定義問題
 少數人合資格申請公屋,是否「公眾利益」值得商榷
 公屋申請和分配方法無效率造成浪費
 將所有農地棕地以《收回土地條例》回收起公屋極不可取

撰文:徐家健、梁天卓、曾國平

徐:經過八個月檢視及評估,土地供應專責小組宣布為期五個月的公眾諮詢正式展開。土地大辯論一觸即發,小組提出了18個不同的土地供應選項,當中最惹火的可能是粉嶺高爾夫球場等私人遊樂場地契約用地的應用,但我認為更值得分析的是以公私營合作模式去發展農地甚至棕地。

曾:公私合營不是破天荒的發展土地模式,只是今時不同往日,即使未有任何具體合作細節,「公私合營」已被等同為「官商勾結」。

梁:今次大辯論壁壘分明。質疑公私營合作模式,通常都非常支持政府以《收回土地條例》處理農地棕地問題。

徐:《收回土地條例》是以公權徵收私人土地,西方社會一般稱之為Eminent Domain,是產權經濟學的熱門話題。尤其在2005年美國的Kelov.City of New London一案後,學界以至整個社會對政府以公權徵收土地必須為「公共使用」的限制展開了一場名副其實的土地大辯論。香港市民當然有權提出公私營合作有官商勾結之嫌,但質疑的同時亦有責任了解政府引用《收回土地條例》徵收私人土地所帶來的後果。簡單講,以公權徵收私人土地限制了土地的使用,而以目前香港的情況,我認為引用《收回土地條例》來發展農地或棕地很可能會導致樓價更上一層樓!

私地公用的爭議

梁:解釋引用《收回土地條例》對本地樓價影響前,可以簡單介紹一下Kelo一案的爭議嗎?

徐:這是近代政府以公權徵收土地最重要的一個案例,在美國全國亦引起了極大回響。在2000年,美國的紐倫敦市(New London)通過一項發展計劃,宣稱項目將能創造就業增加稅收。Kelo女士是其中一位被收地影響的業主,因為她及其他幾位業主拒絕出售家園,市政府於是準備透過公權徵收土地好使發展計劃得以進行。問題是,這個所謂的發展計劃部分根本未有明確規劃,部分有規劃的更純為私人商業用途。Kelo等於是提出訴訟,論據是被徵收土地的用途不符憲法要求的「公共使用」(public use)。

梁:私人商業用途算不上公共使用吧。

徐:傳統上,以公權徵收土地用作興建公路或鐵路,又或為了消滅有害公眾的使用(如嚴重污染)而徵收,皆符合「公共使用」的原則。至於這單案,紐倫敦市政府認為發展計劃將能創造就業增加稅收,因此也算作合乎公眾利益的使用。

梁:這也算是公共使用?私產隨時變共產!

徐:案件最終上訴到聯邦最高法院,法院最後竟以比數5比4裁決Kelo等人敗訴。法院相信,案件中市政府的發展計劃將對社群帶來新工作機會及增加稅收等都符合公共使用原則的好處,因此收地符合憲法要求。

曾:據我所知,Kelo一案後全國反對濫行徵收土地之聲不絕,大部分州份先後通過不同法例防止私地公用再被濫用。

私地起公屋是財富再分配

徐:Kelo一案給我們的啟示是,土地供應專責小組擔心動用《收回土地條例》會惹來冗長的法律訴訟,不是毫無根據的。除了外國例子,其實反對公私合營的人亦提出過本地案例:1981年港英政府因發展將軍澳新市鎮而要求收回順風鐵廠用地,鐵廠控告港英政府並上訴至樞密院,訴訟要到1994年政府才獲判有權收回土地。要避免冗長的法律訴訟,如何發展透過《收回土地條例》收回的農地棕地需要小心處理。要符合條例上「公共用途」的條件,土地用來興建人人可享用的道路、鐵路、公共醫院等基礎設施將面對的法律風險最低。從經濟角度看,興建公共房屋是否合乎「公共用途」不是沒有爭議,因為合資格申請公共房屋的低收入家庭並非社會上的大多數。

曾:土地資源有限,多起公屋就意味私人住宅的供應會減少。公屋私樓之爭其實亦是關係到不同社會階層的資源分配。

徐:以公屋的申請資格看,這個社會階層就是以收入和資產來劃分。根據房屋署的資料,截至2017年12月底,一般公屋申請以及配額及計分制下的非長者一人申請數目總共有282900宗。多建公屋無疑有助縮短這些低收入「無產階級」的輪候時間。

曾:相反,私樓供應減少就令很多不合資格申請公屋但又無力上車的中產家庭百上加斤。要量化這政策利弊,首先我們要知道這些「無產階級」和中產家庭數目有多少。

——節錄自六月份《信報財經月刊》

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