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2018年10月4日 推介文章

庫房水浸投「一帶一路」  8000億「敗家本錢」

撰文:徐家健、梁天卓、曾國平

徐:財政司司長陳茂波在網誌談及「一帶一路」:「五年來,中國跟『一帶一路』相關國家的貨物貿易額累計超過5萬億美元,對外直接投資超過600億美元,並為當地創造20多萬個就業職位,為2008年金融海嘯後全球經濟復甦增長作出了一定貢獻……。在國務院國有資產監督管理委員會的支持下,金管局正在跟部分央企探討合作,共同物色一些回報穩定並具有吸引力的海外項目,考慮以股本投資人的角色作出投資。」

梁:有趣的是,在不夠一年前當大家認為庫房水浸的政府應該派錢還富於民的時候,同一位財爺卻這樣說:「儲備要用作捍衞聯繫滙率、公務員長俸……。『所謂萬億儲備,有一部分錢確實可以用,但空間並不是很大』、『資產方面我們確實不少,但有些錢也不能隨便用。』」

曾:可能由於財爺的言論太過自相矛盾吧,有網民對於外滙基金投資「一帶一路」就抱有很大的懷疑:「極力反對將香港人的美元儲備用來作『一帶一路』高風險的投資,香港的儲備只能買美債,香港藍籌股,『一帶一路』項目透明度低,裏面做緊咩無人知,就連馬來西亞都退出『一帶一路』,暗示係貪污掠水的項目,咁點解仲要搵香港人笨呢?自貿易戰之後,人仔貶值,香港、中國將面臨經濟衰退,本人無嘢擔心,最擔心就係香港果班奉承獻媚的官員,將香港人的美元儲備拎去救國托人仔,估唔到都未夠一個月,就真係發生咗啦!我哋一定要大聲反對,假如香港無咗呢筆美元儲備,聯滙將脫鈎了,香港就玩完!」

徐:財爺與網民隔空對話,當然誰也說服不了誰。我們今次就從法律和投資兩個角度試圖收窄財爺與網民之間的分歧。

徐:從法律角度看外滙基金的目的與管理,不得不先了解《外滙基金條例》。所謂外滙儲備,一般指的是政府所持有的外幣資產,有需要時會被用作支持當地貨幣的滙率。香港的外滙儲備由外滙基金持有, 而外滙基金是在1935年根據《貨幣條例》成立,用以支持發行香港銀行紙幣。

曾:這就是《外滙基金條例》的前身?

徐:正是。為避免財政儲備要承擔來自外幣資產投資的滙兌風險,政府在1976年開始將其財政儲備轉撥到外滙基金,並獲發債務證明書作為交換。自此,用作調節港元滙價的資源便集中存入外滙基金。

梁:這樣說,外滙基金的目的是為了調節港元滙價。

徐:對,但今天這不是外滙基金的唯一目的。為配合金管局的成立,港府在1992年考慮對《外滙基金條例》作出修改,加上當時正處於敏感的政治過渡期, 《外滙基金條例》利用了這次修訂的機會擴大了可運用外滙基金的範圍:「財政司司長除為上述主要目的而運用外滙基金外,亦可為保持香港作為國際金融中心的地位,按其認為適當而運用外滙基金以保持香港貨幣金融體系的穩定健全。」

曾:新增的兩個次要目的 ─ 即「保持香港的國際金融中心地位」以及「保持香港貨幣金融體系的穩定健全」,聽起來都似是好東西。但相比「影響港幣滙價」的主要目的,就顯然含糊得多,可以有彈性地解釋了。

「保持國際金融地位」由財爺演繹

徐:絕對同意。記得1998年政府入市打大鱷嗎?根據金管局的資料:「為了遏止投機者操控市場,財政司司長行使其在《外滙基金條例》下的權力,要求金管局運用外滙基金的資源,在股票和期貨市場上進行反操控活動。在8月14日至28日的行動中,外滙基金購入一批恒生指數成分股。」之後,「政府宣布成立一家名為『外滙基金投資有限公司』的新公司,負責管理外滙基金在8月的市場行動中購入的大批恒生指數成分股。」這是一次政府引用修改後《外滙基金條例》的好例子,政府入市對「保持香港的國際金融中心地位」和「保持香港貨幣金融體系的穩定健全」究竟是好是壞?吵了二十年也未有定論。投資「一帶一路」,又是否符合這兩個次要目的?

曾:我不敢說。但根據《外滙基金條例》,外滙基金的資產「可以港幣、外滙、黃金或白銀持有,或由財政司司長投資於他在諮詢外滙基金諮詢委員會後認為合適的證券或其他資產」。事實是,不管我怎樣說,只要財爺和外滙基金諮詢委員會認為有助保持香港作為國際金融中心的地位, 條例就賦予他們權力投資「一帶一路」。

徐:除了是否符合這幾個目的,我認為更應該仔細想想的,是當這三個目的出現矛盾衝突,財政司司長和外滙基金諮詢委員會應如何作出適當平衡呢?真是天曉得。

香港的「敗家」本錢

徐:當外滙基金夠多,適當平衡的問題比較輕微,因為香港有錢花得起。其實香港政府有幾多身家可以「安全地」敗走?

曾:這就要看看不容易搞懂的「外滙基金資產負債表」了(大家可到金管局下載)。截至今年7月底,外滙基金總資產達41144億元。這筆超巨額身家到底有什麼組成部分?首先,這筆金額是資產未扣除負債:其中超過1.7萬億元是貨幣基礎(monetary base,主要為「負債證明書」、「外滙基金票據及債券」、「銀行體系結餘」三部分)。這1.7萬億元足以確保捍衞聯繫滙率安全,不能動用。

梁:真正用得到的資產是什麼?

曾:大致可分為三部分吧,其中超過10000億元是「財政儲備」,來自政府財政盈餘省下來的錢。這筆錢主要用來應付可能出現的財政赤字,避免香港政府舉債。香港官員常引述一項IMF的研究指,從歷史數據推測,香港政府要避免收支大幅波動,財政儲備要在GDP三成以上才算安全。香港2017年的GDP接近2.7萬億元,財政儲備是其三成七,高於「國際」標準。從另一個角度看,2002至2003財政年度以百分比計最嚴重的一次財赤,約佔當時的GDP約百分之五,亦即現時的財政儲備足以承受七次當年那個級數的衝擊,甚為安全。

梁:那一筆3000多億元的「香港特別行政區政府基金及法定組織存款」又是什麼?

曾:這一筆比較複雜。其中一半是債券基金,主要用來償還iBond的債項,其他存款的法定機構包括關愛基金、醫管局和房委會等。香港政府常把盈餘「左手轉右手」注資到大小基金,大部分都反映在這金額之上。由於存款有好一部分分擔了政府支出(如透過關愛基金推行福利措施),剛才提到的三成七儲備比例其實是低估了政府財政的保守程度。換句話說,這部分一半的錢政府可以自由動用。

徐:剩下的一個主要部分是超過6700億元的「基金權益」,主要積累自外滙基金過去的投資收入。這筆錢沒有特定用途,也可以算作是「亂花」的本錢吧?

曾:對,加起來香政府可以敗走的資產大約是8000億多一點吧。

梁:可以「亂花」的本錢的確不少,那麼金管局的投資有沒有亂來呢﹖

徐:外滙基金當中的1.6萬億是不能觸碰的貨幣基礎,當然就不能投資到高風險的項目。就當這1.6萬億都放在存款和債務證券(絕大部分是美國債券)這些絕對安全的地方吧。那麼外滙基金的其餘資產的投資組合是如何呢﹖

曾:根據金管局2017年的數據,即使在扣除這1.6萬億的貨幣基礎後,外滙基金另外那約2.4萬億的「可流動」資產還是有約六成(約1.4萬億)是放在存款或債務證券這些風險十分低的項目,另外的四成則分別投資到香港股票(約2000億)、外地股票(約5000億)和其他資產(約2000億)。為了提高長期的投資回報率,這四成的「可流動」資產有部分是投資到一些風險明顯較高的項目,其中私募股權(1411億)和房地產(734億)兩項佔了2.6萬億「可流動」資產不到15%。〔見表〕

財爺有責任講清目吸引力

徐:現在財爺話要投資「一帶一路」,即是改變了外滙基金的投資組合,問題是這筆投資替代了什麼,預期回報到底會升定跌,將來的風險又會改變幾多。為了釋除大眾的疑慮,財爺有責任從投資組合的角度解釋這個變動,至少講清項目「有吸引力」的標準是什麼吧。

梁:你們認為投資「一帶一路」會令香港一舖清袋嗎?

曾:就如剛才提到,政府「敗到盡」只有8000億左右,仍要留下絕大部分流動性高、安全的資產來捍衞聯滙和為赤字做準備。我相信財爺不會瘋狂到拿8000億的一大部分去投資「一帶一路」,對往後外滙基金的表現會有影響,但不會太明顯。

徐:講到尾都是香港政府太有錢,有太多的「敗家」方法,比「一帶一路」更可疑的政府投資途徑多不勝數啊!

——節錄自10月號《信報財經月刊》

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