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2019年12月30日 推介文章

三權分立vs合作 陳祖為:分歧源於權力觀不同

風暴與警號

香港有一百二十多位法官,根據慣例,這批司法精英應該對時事三緘其口,何況是已不在其位的大法官。不過,近期兩位重量級人馬卻不約而同罕有發聲:

「一股風暴前的陰霾正籠罩本港法治!」七年前,終審法院前常任法官包致金退休,留下這句「溫馨提示」,呼籲社會要守護法治。今年10月,他以總編輯身份,為新一版刑事法律參考書撰文時,進一步形容風暴已經「完全爆發」(broken out in full force)。他表示,對法庭裁決感到不滿不會損害法治,但對裁決作出「無理批評」,則會為法治帶來損害。

這番言論微妙呼應前終審法院前首席法官李國能早前的「警號論」。事緣去年11月18日,香港高等法院裁定政府引用《緊急條例》,以「危害公安」的情況下訂立《禁蒙面法》不符合《基本法》。隔日,全國人大法工委發言人臧鐵偉強烈批評,指「香港特別行政區法律是否符合香港基本法,只能由全國人大常委會作出判斷和決定」。

李國能當晚立即在報紙刊登一份聲明,指出若法工委的意思是香港法院無「違憲審查權」,這令人感到驚訝及響起警號(surprising and alarming)。他稱,由1997年開始,香港法院一直擁有此等權力,未曾受到質疑。

香港明顯三權分立

政治學者陳祖為同樣認為事態嚴重。在接受本刊訪問時,這位港大政治與公共行政學系教授透露,早於十多年前,已聽過一些內地官員提出「香港法院無違憲審查權」的言論,但以前是私底下講,這次卻是公開高調發言。他分析:「如果法院沒有違憲審查權,這是很危險的,因為屆時政府定立的所有法例,只要人大不出聲,就算違反《基本法》,都無人可以阻止成為法案,失去權力制衡(check and balance)。」

陳祖為曾撰文指出,從《基本法》的規定來看,香港特區的政體,明顯是三權分立(separation of powers):一,特區的行政和立法的權力是分散而置的。第二,行政和立法機關人事不重疊。第三,行政和立法機關在管轄範圍內部分職權重疊,且互相制衡。第四,《基本法》第19條訂明香港「享有獨立的司法權」,第85條則規定香港的法院「獨立進行審判,不受任何干涉」,法院亦可透過司法覆核來制約行政、立法部門的行為。

不過,2008年習近平訪港時,卻提出了一個南轅北轍的概念──「三權合作」。時任國家副主席兼港澳事務協調小組組長的他表示,「中央對港的既定方針不變,管治團隊要精誠合作,行政、立法及司法機構要互相支持!」此後,「合作論」多次由京官重複演繹,包括2014年國務院發表的《一國兩制白皮書》,將各級法院法官稱為「治港者」,疑似要求司法機構負起「管治」責任;2015年,時任中聯辦主任的張曉明則稱「行政長官超然於行政、立法和司法機構」。

陳祖為分析,中港兩地對於權力的看法不同,以致對法律制度也有不同的理解。

權力要彰顯

香港人講制度權力,即權力由制度賦予,大家跟足規矩公平競爭;內地則是講統治權,即權力要得到實踐和貫徹,不能夠被挑戰,安全系數要非常高。

他舉例,中央有委任行政長官的權力,香港有選擇行政長官的權力,香港人就認為我選一個人出來,你可以不委任,這是權力對碰。但內地卻認為,有權委任行政長官,等於你要選出一個在我接受範圍以內的人,以彰顯我的委任權。

另一個例子,中央十多年前已經開始講,就是香港不能夠成為一個「半獨立政治實體」。這個名詞令政治學者感到費解,因為在政治學上,「獨立」是指政權獨立、自我管治,並得到外國承認。「但在內地看來,如果你不受控制,縱使你仍然是制度的一部分,也沒有外國承認,也是半獨立政治實體。」香港不「聽話」的例子,包括23條無法立法,泛民經常與北京對著幹。(待續)

節錄自1月號《信報財經月刊》

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