反修例運動爆發至今，近七千人被捕，不少將被落案起訴《公安條例》的相關條文，包括第18條「非法集結」和第19條「暴動」。但香港這兩條條文的法律定義，比起全球其他法治水平較高的地區，堪稱最為古舊和含糊。一直以來，《公安條例》都被詬病侵害市民基本權利，但為何仍屹立不倒？原來一切跟港英政府、中國政府不同時期的政治需要有關。
撰文：許創彥 本刊特約記者
「前面嘅示威人士注意，呢個係警方嘅警告，你哋正參與一場非法集結，請盡快離開，否則警方會使用適當武力進行驅散和拘捕！」
以上對白，在反修例運動半年間反覆出現。不只「非法集結」，在警方四點記者會上，聽慣聽熟的還有「暴動」、「藏有攻擊性武器」、「不反對通知書」等等。其實，這一系列警方嘮叨的「咒語」，均源於同一法例：《公安條例》。
這條警方理直氣壯引用的法例，其細節並不如此理直氣壯，短短三年，被國際社會炮轟兩次。2016年，末代港督彭定康批評條文過時，定義模糊，易被當權者濫用。一年後，全球12名法律權威，包括前英國大法官Charles Falconer、曾領導聯合國調查加沙衝突的南非憲法法院前大法官Richard Goldstone等更公開指《公安條例》侵害市民基本自由，違反《公民及政治權利國際公約》。
近月，香港泛民議員提出私人草案，修改條文定義和刑期上限以貼近國際標準，但成事機會渺茫。
相反，條例被「加辣」，修訂被推翻，卻屢有前科。1995年，港英政府已意識到法例問題處處而作出修改，可惜未能順利過渡九七。「惡法」緣何能得中央祝福，坐上九七直通車？本刊記者專程到倫敦的英國國家檔案館，查閱解密檔案，為大家拆解《公安條例》的前世今生。
1948：縱容開槍
今天耳熟能詳的《公安條例》，於1967年才訂立，此前，有關公眾秩序的法律條文，散見於《維持治安條例》、《簡易程序治罪條例》以及《公安條例》和普通法。翻查它們的資料，可以清楚看到政治如何凌駕法治。
就以同名的《公安條例》為例，1948年設立，旨在防止戰火正酣的中國內戰餘波蔓延到香港，令社會不穩。誇張的是，條例簡單六頁，十三條條文，竟有四條連英國都不收貨。
當中，第11條被批評得最體無完膚，倫敦官員批語為「worst case of all」，內容大意如下：港督有權命令某地方的所有人，在某時間內疏散。不從者，警員可開槍，如他認為有需要（as may necessary）。
當年英國殖民地部看到條文後很詫異，指條文含糊，而且任何情況下疏散，也用不着開槍。1949年2月，在一份殖民地大臣Arthur Creech Jones寫給葛量洪的電報，甚至直言條文寫成這樣，「看來接近是邀請警員開槍」（seems almost an invitation to use firearms）。Jones其後提醒葛量洪要找適當時機，來修改條文。
結果，不夠三個月，修例念頭旋即煙消雲散。4月尾，在內戰勝算在握的中共在長江向英國軍艦開火，欲趕英國海軍出內河，是為「紫石英號事件」。事後，英軍遠東艦隊45死93傷，英國政府如夢初醒，驚覺「中國共產黨人在軍事上，比起他們接觸過的任何中國人都要危險」。
為防範這批危險人物和他們在香港的支持者，加上要維護自己在中國水域被掃地出門而受挫的帝國尊嚴，倫敦馬上改口，稱港督為免示人以弱，「在這個特別時刻，很難修訂條例」。結果四條強差人意的條文，由刪改變保留，背後原因在檔案中也清楚寫到：在共產勢力壓境下，香港難以獨善其身，「或會倏然出現罷工、動亂，甚至是恐怖主義行為」。所以，1948年《公安條例》修訂失敗。
1967：「非」法集結
當年英國人恐共的噩夢在1967年5月成真，當時在文革狂熱下，香港左派發動了一場逾半年的「六七暴動」，衝突、真假土製炸彈變成日常。港英政府認為原有條文力度不夠制衡左派勢力，為了「止暴制亂」，遂推出一條涵蓋更廣，包括維持公眾秩序、社團管制、管理遊行示威，處理非法集結、暴動的全新條例，這條《公安條例》一直沿用至今。
殖民政府此舉，符合現今撑警人士所說，「治亂世用重典」。抽空來說，這句話沒問題，但城大公共政策學系教授葉健民在〈「六七暴動」的罪與罰：緊急法令與國家暴力〉一文指出，假若為求治亂世，推出重典罔顧法治人權，卻是一個大問題。很可惜，67年《公安條例》的設立過程和內容，再次「政治行先」，且比起48年那次更粗暴。
首先，條例立法程序草率。一條關係到大眾遊行集會權利的法案，理應審慎，花更多時間討論，但立法局11月1日才一讀，短短兩星期，已經通過二讀三讀，17日正式生效。查看當年立法局文件，時任律政司羅弼時（Denys Roberts）在大會只簡略交代了法例條文有兩大來源，一是香港原有法律，二是從其他英聯邦國家引入；至於是哪條條文、從哪裏引入，一概付諸闕如。
語焉不詳是因為事實是令人尷尬的。以第18條的「非法集結」為例，就是第三世界的非洲國家，當年在非常時期所行使的非常手段。這條條例摘自兩個前英屬非洲殖民地──肯亞和中非聯邦國的尼亞薩蘭（今馬拉維共和國），是兩地英殖政府為打壓黑人獨立浪潮，宣布緊急狀態下大派用場的條文。
兩地對「非法集結」的檢控門檻非常低：一、三人或以上；二、 有共同目的；三、聚集令人相信將有可能破壞社會安寧（breach of the peace）。齊集三條件，即屬犯罪。
條文本身辣，豈料港英引入香港後再「加辣」，索性連「共同目的」也刪除掉。執法人員只要看到有三個人或以上，做了些擾亂秩序的行為，在警察眼中有機會破壞社會治安，就可拘捕，甚至起訴。最經典案例為1979年的「艇戶案」：七十年代末，油麻地避風塘艇戶因居住環境日益惡化，於是爭取加快上公屋。1月7日，他們聯合一眾聲援者，76人往港督府請願，但在路上被警方截停。由於警方相信他們可能「破壞社會安寧」，結果，兩架旅遊巴全部人，一律告非法集結。
40年後的今日香港，條文漏洞還未填補，於是令人嘩然的戲碼今年仍在上演：去年10月5日晚，有一家三口在大埔飯後散步，母親看到警察後指其為黑社會，雙方口角，警方隨即警告他們非法集結。
雖則他們一家（包括未夠十歲的兒子）最後沒被捕，但上述兩個案例恰好說明，在這條文下，市民很容易墮入法網。反觀現今其他走普通法的西方，他們已有一套相對清晰的「非法集結」標準。以澳洲維多利亞省為例，他們的《非法集會與遊行法》（Unlawful Assemblies and Processions Act）已明確列出，市民聚合的行動要是政治或宗教性質，聚集後作出其中一項行徑才算「非法集結」：一、藏有火器；二、管有攻擊性武器；三、公開展示任何旗幟、符號，或任何音樂去煽動宗教仇恨。
那麼，誰有權判定為非法集結，並進行驅散？在香港，是警察；在維省，是法官。法例續指，假如法官認定那聚集是違法，他會宣布決定，並給予15分鐘大眾離開，不作追究。15分鐘後，拒絕離開者才有機會被起訴，而即使被定罪，刑期也相對輕微，初犯最多判囚一個月，再犯亦不可超過三個月。事前通知，處理從寬，為的是保障每人集會權利，確保不被公權力侵害。
在英國，「破壞社會安寧」早在1361年出現，其後他們也曾以有機會「破壞社會安寧」的「非法集結罪」規範公眾集會。可是，經過法律界多年批評字義空泛後，政府在1986年作修訂，終把「非法集結」剔除條文，源於中世紀的「破壞社會安寧」也不再為法律用語。現在，若一群人，沒共同目的，在某場合使用或威脅使用武力，他們才有機會觸犯「武力妨擾公眾秩序罪」（violent disorder）。在場沒使用或威脅使用武力，他們並沒觸犯任何法例，不會被捕，免得無辜者被株連。
1970：暴動十年
種種爭議和漏洞，不是今天才看得出；其實，早在《公安條約》推出後一個月，政團、法律界的反響已很激烈，甚至鬧到倫敦。
1967年12月，英國資深國會議員Jon Rankin率先帶着三萬個香港革新會成員聯署到國會，代表他們表達對於條文的不滿。Rankin發言說，條文從非洲的緊急法令「夾硬」移植到香港，可是「香港的情況跟肯亞獨立前的狀態風馬牛不相及」。立法方向出錯，再好的法例也只會令大眾受害，不單不能保障香港百姓安全，更會「令熱愛和平的香港市民也成為潛在罪犯」。正如這條新訂的《公安條例》。
香港革新會打響第一炮後，到國際法學家委員會的英國分部Justice接力。他們批評《公安條例》賦予警察過多權力管制公眾集會，特別條文過鬆的字眼，令警方能夠隨時干預公眾集會和逮捕市民。之後，英國國會再有Frank Allaun加入戰團，他於68年12月和69年2月，兩次敦促港英政府修改《公安條例》。
面對四方八面的抨擊，英國外交部和港英開展修例研究。翻看檔案，連英方也承認，這次修例是帶著「強烈的政治意味」（strong political implication），於是背後的考量、應該修改哪一條條文，又再次跟政治形影不離。當時出現的情況是，明明外交部都承認某些條文粗疏，跟英式法治要證明一個人「犯罪意圖」（Mens Rea）的原則基本牴觸，但在防範中方暴力死灰復燃的大前提下，都要磋商修不修改。輾轉到1970年，修訂才定下來，律政司把修訂草案交上立法會，坦言原有條文「唔完美，有改善空間」。
如果詳細審視，70年修訂充其量只是小修小改，如收窄警察禁止市民展示旗幟橫額的權力；釐清「集會」定義，給予喪禮等場合的特別處理；點明市民在被控藏有攻擊性武器後，可有抗辯理由等等。
修改表面上更貼近國際標準、 趨於保障人權，但背後魔鬼在細節。今天留有的「惡法」，有些實際上都是當年的修訂，最明顯的便是把「暴動罪」修訂到最高刑罰十年。
暴動十年是什麼概念？舉例「嚴德偉案」。1967年5月17日， 嚴德偉在南九龍裁判署審議人造膠花廠非法集會當日，領導群眾襲擊在場警員，自己更投擲汽油彈，結果被判暴動罪成。當時67年版本的《公安條例》還未面世，於是法庭按48年版本判到最高：兩年。
他其後不服上訴。上訴判詞（R v Yim Yak Wai）中記載，嚴德偉代表律師援引Gunston以R v Graham and Burns （1888），指當年倫敦特拉法加廣場五萬人暴動，50至60警員受傷，主事者Graham和Burns都只不過判刑六星期，直言嚴德偉德兩年刑期，跟他「罪行的嚴重性不合比例」。
可上訴庭法官不以為然，反指暴動的判處，在不同時空，有不同考量。考慮到要維護政權威信，以及要令刑罰具阻嚇性來防微杜漸等因素下，法官駁回上訴，但判詞結尾認「刑期是嚴苛的」（This sentence is a heavy one）。
修訂後的條文還說明，只要「非法集結」實質是為了「破壞社會安寧」，就是「暴動」。正如上文提及，在「非法集結」缺少「共同目的」，加上「破壞社會安寧」字義過寬的背景下，只要有做過暴力行為，就隨時可以被控告暴動。「莫嘉濤案」便為一例。
2016年大年初一，旺角騷亂。當時17歲的莫嘉濤和約200人在山東街跟警察對峙，期間莫嘉濤向警方扔磚頭和水樽等雜物。由於他在旁有超過三個人，而他投擲物品那刻「破壞」了「社會安寧」，結果他的暴動罪成，判囚四年三個月。
聆訊期間，辯方嘗試拿回在法例中被刪走的「共同目的」來抗辯。辯方以2012年「梁國華案」作參考，指當年林文瀚法官還是點明，要論證一個人「非法集結」（或其後演變成「暴動」），還是要論證他們之間有着「集體性質」（corporate nature of the offence）。儘管主審「莫嘉濤案」的郭偉健法官接納說法，但其後指林官的「集體性質」或「共同目的」，按他理解不一定要證明他們做此行動前是基於共同信念或訴求；「甲的目的是為了傷害警員，乙為了逞英雄，丙只是貪玩，他們最終目的並不相同，但只要他們意圖共同向警員投擲磚頭，他們便是有着共同目的」。
但「意圖」跟「目的」完全一樣嗎？從判詞得不到答案。遺憾是法律條文欠缺一個嚴謹規定，讓每個使用過暴力的人都可被告暴動，隨時面對極長的十年刑責。
反觀英國，雖然在礦工大罷工（1984-1985年）後，引入香港的十年暴動刑罰，但至少對暴動定義清晰很多：一、三人不能反映暴動的嚴重性，至少十二人或以上；二、每個使用或威脅使用武力的人，必須證明背後有共同理念/目的，一個路人隨意走過扔一塊磚，不能被視為跟在場人士有共同目的；三、使用的武力，必須要令在場一個神志清醒的人畏懼人身安全；四、「破壞社會安寧」定義不夠清晰，不能成為定罪基礎。
門檻提高，就是不希望每人動輒得咎，被公權力隨意控告，隨時墮入十年囹圄。這跟49年來也沒檢討條文的香港，差異甚明顯。
1991：死不悔「改」？
但時移世易，到九十年代，英國已知道條文不可這樣下去。
隨着中國武力威脅漸退，香港社會愈趨穩定，《公安條例》的守舊和違反國際人權標準等問題日漸突出。最新解封的英國檔案載，1991年，駐京英國外交官寇大偉（David Coates）更直接承認條例過時，某程度令人尷尬（an obsolete, and in some ways embarrassing, area of Hong Kong law）。
加上，香港公民意識提升，開始不服條例。九十年代始，港英遂有意修訂這一政治意味極濃的條例，1991年先從條例技術部分着手，比如計劃提高遊行集會需要申報人數、取消對具政治含義的衣飾規管、廢除遊行集會的發牌制度等。本以為此舉眾望所歸，冷不防殺出個程咬金——阻撓者竟是條例原要防範的中共。
中方不願放寬《公安條例》，原因是不信任香港人，尤其是在六四時目睹香港人熱衷支持內地民運，這可見於中方多次向英國投訴支聯會活動：1990年5月20日，單車遊行紀念北京戒嚴一周年，中方指「顛覆反華」；5月21日，集會紀念支聯會成立一周年；5月26日，維園展覽中國民主之路，罪名皆是「顛覆反華」。
同時，中方要求英方取締支聯會所有活動，最終連英國外交官也受不了，在電報抱怨：「我們明白中國難以理解，香港人確實很享受表達自由。只要沒犯法，他們絕對有權表達推翻戴卓爾夫人、港督衛奕信或英女王的想法。」
不過，英方多番解釋，注定是對牛彈琴。檔案指，中方對這種「香港人擁有表達自由」的說法不為所動（not convinced），並認定港英放寬《公安條例》是衝着中方而來。結果，在「遊行示威即顛覆反華，英國放寬遊行示威即縱容顛覆反華」的「中國邏輯」下，港英在1991年連最簡單的修例都遇上巨大阻力。
這些修訂要兜轉到95年，在對華態度較強硬的彭定康治下才得以實行，當中包括30人以上遊行和50人以上的集會不用警方發牌，改以七日前通知警務處。
究竟95年香港、英國、中國三方角力如何，最後令修訂成功？由於大量相關資料仍未解封，確實內情還未可知曉。但唯一肯定的是，中方對此自九十年代已有防範，並逐步部署如何在97年前，把港英放寬過的條例，再一次收緊。
其中一份2018年解封的檔案，記載了中國政府相關部署的傳言：1990年3月，英國外交部助理法律顧問Jill Barrett跟大律師公會前主席張健利午膳。席間，張健利說中方已在香港秘密設立了一個機構，審視香港所有法律條文，研究哪些符合《基本法》，得以順利過渡。他續指，中方經已向不少社會賢達招手，希望他們加入。
不管秘密機構一說孰真孰假，鐵錚錚的事實卻是中方認定95年的《公安條例》不能過渡：1997年6月14日，回歸前半個月，中方在深圳自行開的臨時立法會，一日三讀通過《1997年公安（修訂）條例草案》，復辟不少條文，如集會遊行須得警務處長批准。為了有所區別，中方不稱此為發牌制度，給了它一個舊酒新瓶的名字：「不反對通知書」。
於是，一切回到原點：遊行集會的緊箍咒借屍還魂，古舊的「非法集結」、「暴動」原封不動。不同的是，這頭港英一手造成的怪物，順利轉讓當年打壓對象中共。The rest is history，你懂的。
參考資料：
CO 129/616/4: Public Order Ordinance, 1948
CO 129/616/5: Public Order Ordinance, 1948: Proposed Amendments
FCO 40/2821: Public Order Ordinance in Hong Kong
FCO 40/230: Emergency Legislation and Public Order Ordinance Discussions
FCO 40/31092: Hong Kong Bill of Rights，2018年3月解密
FCO 40/3188: Future of Hong Kong: Public Order Ordinance，2019年5月解密
FCO 40/2932: Political Activism: Accusations of Subversion in Hong Kong，2019年5月解密
李駿碩：<六七與旺角——談暴動罪的演化，與並列歷史之可能>，端傳媒，2018年6月22日，
https://theinitium.com/article/20180622-opinion-public-order-act/
「講座分享 | 公安條例暴動罪淺析」，2019年10月27日，https://medium.com/@zina9/%E8%AC%9B%E5%BA%A7%E5%88%86%E4%BA%AB-%E5%85%AC%E5%AE%89%E6%A2%9D%E4%BE%8B%E6%9A%B4%E5%8B%95%E7%BD%AA%E6%B7%BA%E6%9E%90-58b8485c2e07
葉健民：〈「六七暴動」的罪與罰：緊急法令與國家暴力〉，《胸懷祖國：香港「愛國左派」運動》（香港：牛津大學出版社，2014年），13-32。
