法律專家籲回歸憲政黨制凌駕法制 公民社會缺失
2020年2月27日

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習近平強調「制度自信」,官方宣傳制度優越性,「舉國」體制能否克服武漢肺炎,將會改變中國日後路線。 (美聯社圖片)

撰文:李潤茵 本刊記者

李文亮之死

2月6日晚,武漢眼科醫生李文亮,在工作期間感染新型冠狀病毒不治,享年三十三歲;次日晚上,多個城市史無前例響起哨聲。李文亮最早在2019年12月30日就向外界發出預警,而被稱為疫情「吹哨人」,但當時卻遭公安要求簽「訓誡書」,承諾不再「造謠傳謠」。

眾人皆醉他獨醒,今年1月初,絕大多數國人仍沉醉於迎接春節;到1月中,全國多地已首度進入自1949年解放後的「戰時狀態」,舉國上下才猛然醒悟。

李文亮病逝,引爆壓抑的民憤,無數網民自發悼念,被稱為網絡國葬,微博帖文刪之不盡,民眾由起初「相信政府」,逆轉為要求「言論自由」,連知識分子都站出來,罕見聯署呼籲體制改革。

群眾滿腹疑團。為什麼2003年沙士前車可鑑,短短17年已重蹈覆轍?為何地方政府第一反應往往是暪報,甚至「解決」提出問題的人來解決問題?為什麼中國擁有世界一流城市,應急機制卻停留三流水平?

部分體制內學者已率先奮筆疾書,北京大學教授張千帆,便於《紐約時報》撰文〈防治病毒,中國需要憲政民主〉;在微信群組,另一瘋傳文章還有中國著名法學家許章潤狠批當局「着着臭棋」,導致疫情失控,九評政權如何被撼動。

網上亦流傳着起碼兩份聯署信,他們的訴求大致雷同,支持將2月6日訂為「言論自由日」,要求落實憲法賦予的言論自由,解除報禁、社交媒體審查,最後更進一步要求召開「國策會議」。

其中一份公開信「致全國人大、國務院、全國同胞書」提出「六大訴求」〔表一〕,28名海內外聯署者,包括北京大學教授張千帆、作家章詒和,名單最後還有一個英文名字「Fu Hualing」。

「大家都很困惑,為什麼中國一下子變成這樣?」香港大學法律系教授傅華伶,首次向本刊記者披露心情,自問在體制外聯署,根本不足掛齒;相對來說,內地學者承受很大風險,「簽名後說不定會消失!」前清華教授許章潤是傅華伶同學,日前發表鴻文後,微博微信雙雙被封,近日更徹底失聯。

傅華伶本身很低調。這位憲法專家研究公法及人權法,熟悉中國刑事司法制度。八十年代,在西南政法大學法律系畢業,後赴加拿大留學。傅的法律觀點曾在「一地兩檢」司法覆核案中,獲資深大律師李柱銘用來質疑港府錯解《基本法》,最後高院需重點回應。2019年起,傅署任港大法律系院長。

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傅華伶坦言,中國愈來愈自信,日益不理國際觀點,甚至視任何批評為「雜音」。 (黃俊耀攝)

跟許多知識分子一樣,傅華伶認為這場瘟疫,暴露了中國制度的缺陷──最簡單是八位醫生作為知識分子,其實都只能在朋友圈內,私下發微信叫親友防範,非真正意義的公開。他指出,問題癥結正在於,中國缺乏公開發布的渠道,下級向上級滙報後,權力基本已經用盡。

「強國」不強

制度內部運作不透明,中國離不開「往上滙報,向下批示」的循環;在太平盛世,訊息稍為耽誤,最多是行政低效,但在公共衞生危機前,錯過最早訊息則會致命。實際上,習近平亦視今次疫情為「中國治理體系和能力的一次大考」,但問題在何謂經得起考驗?

相對着重制衡的西方民主體制,黨國集權的「舉國」制度亦非一無是處。傳華伶以武漢為例,千萬人口城市,說封城就封城;趕建火神山醫院,調派軍隊完成,「除了上帝能夠七天,還有誰能做到?」

改革開放都是「舉國」行為,用短短三四十年,攀上世界第二大經濟體,正是因為在這套制度下,中國能施行許多其他國家無法實現的政策,例如「計劃生育」,「道德評判有好與壞,但無可否認,它能最有效率達到定下的目標」。

威權國家動員力強,好處是「集中力量辦大事」,但押錯注卻很易「出大事」,中國曾受過沉重的歷史教訓,「大躍進及文革都是舉國制度惹的禍」。傅華伶遂指出,「強國」這概念需要綜合看,政黨及政府以外,社會及私企都要強;反觀中國,目前僅看單一指標,「只有政黨強,社會都給毀滅了!」

社會被消失

過去數年,企業家早已飽受「國進民退」煎熬,許多活在「中國夢」亢奮中的老百姓,今次真切感受到「歲月不再靜好」。全國無數小區實行封閉式管理,外來人不准進入;居民每戶每兩天派一人外出採購物資;各地出現對違反禁令的聚眾實行私刑;廣州和深圳緊急立法,有權臨時徵用私產,引發再度共產疑慮……文革時,軍管的不正常狀態,彷彿再重演。

今次疫情風眼的武漢,封城後近乎癱瘓。政府根本無能力處理所有救援物資,連救急扶危的醫生都要自行尋找防護裝備。反觀其他國家,面臨重大危難,關鍵時刻發揮最大作用,往往是非政府組織(NGO),例如教會和自發公民組織。傅華伶承認,在這危急存亡之秋,中國的公民社會卻特別蒼白。

回溯2003年,沙士爆發實際促成公民社會。當年恰巧發生「孫志剛慘案」(孫原籍湖北黃岡,後被廣州執法機關,以「三無人員」為由收押;拘禁期間,遭收容所員工毆打身亡),最終觸發中央廢除收容遣送惡制,意外催生出網絡維權模式;有一段時間,內地公民社會蓬勃,到零八年汶川地震也如此,「震後第一時間到場是NGO。」資深傳媒人閭丘露薇憶述。

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閭丘露薇批評,中國政府應付今次新型冠狀病毒疫症的能力,更遜於2003年非典型肺炎。 (鄭雲風攝)

她曾任職鳳凰衛視,零三年在北京報道沙士,歷年跑過無數災難新聞,熟悉中國政情,形容今次救援,NGO可謂舉步維艱──先是湖北省及武漢市紅十字會,被質疑扣起捐贈物資,成眾矢之的;境外機構更近乎絕跡。

這與近年通過的《慈善法》及《境外NGO法》,不無關係。簡單來說,就是非官方的NGO,都必定有國家由上而下的管理,所以紅十字會淪為官僚機構;不聽話的境外NGO,則遭「依法」圍堵,社會組職受掣肘,失去靈活性。

國家機器非萬能。新加坡、台灣、南韓及日本,政府曾經都很強勢,但到達一定發展水平後,無不致力培養公民社會。傅華伶表示,因為官方充撑的機構,始終缺乏回應社會問題的能力;今次中國抗疫,簡單如派物資都無法應付。

皇帝批奏摺

制度是一回事,具體如何實施則受當時政治氣候左右。中大政政系副教授詹晶指出,近年由於習近平強調「頂層設計」,地方政府的自主性備受削弱,官員遂表現出「不作為」。武漢市長周先旺被抨擊「瞞報」,便以「得到授權才能披露」作回應,暗示責任在中央。

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中大政政系副教授詹晶祖籍湖北,指出當地政府向來對公共衛生投入偏低。 (受訪者提供)

沙士後,中國實際建立了很多制度,例如傳染病通報機制,一旦出現不明原因疾病,地方疾控中心必須於4小時內向中央滙報;另按照中國法律,縣級以上的政府實際已有權宣布「疫情」,《突發公共衞生事件應急條例》是沙士後產物;但武肺依然在隱瞞拖延中大爆發。

歸根究柢,「以上所說是法律規定,政治規定並非這樣」。傅華伶表示,中國表面上制度設計不斷完善,實際上沒有真正的應急機制,「關鍵時刻都用黨的制度」──設想武漢市長當機立斷,自行決定取消兩會,很早開始封城,結果疫情沒有爆發,下場會比現時好嗎?「恐怕只會受到黨內更大處分。」

「當疫症沒有發生,恐懼隨之消失,沒有人知道本來面臨什麼後果,那個官員還是會被追究,理由是小題大作,甚至被質疑誰授權封城?」那是嚴重政治錯誤。地方官員遂進退失據,面對囚徒困境,保險做法還是「向上報、等批示」。

八十年代,鄧小平吸取文革教訓,提出「黨政分開」,黨管黨的事,國家交還政府管理。在十九大報告中,卻開宗明義「堅持黨對一切工作的領導」,強調「黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的」。其後,「定於一尊」及「向核心看齊」,更將黨國權力高度集中在一個人身上。「集體領導」已經沒有人再提起;兩年前,國家主席習近平亦修憲取消了任期限制。

傅華伶形容,目前中國恍如封建時代,排隊等皇上批奏摺,「大臣都不敢作主,反正功勞歸你,我何必冒險?」制度因循導致官員積非成是,加以近年反腐矯枉過正,構成莫大恐慌,為規避政治風險,「為官不為」在今次災難中表露無遺。

向人民負責

但災難也是改革契機。多封聯署信呼籲體制改革,中國能否吸取教訓?傅華伶預計,部分制度如地方治理、政策反饋可望改進,但更深層改革則視乎未來數月發展。「過去兩星期,軍隊再次發揮『舉國』優勢,若能克服瘟疫,估計將堅持現行制度,深層反思恐怕不會出現。」不過,群眾已反思體制弊端。

此外,疫情再次突顯「老問題」,官員只懂向上滙報,不懂向群眾公布,做法實際違背共產黨「為人民服務」的宗旨。故傅華伶認為,災後首要任務,莫過於讓地方官對地方人民負責,「武漢地方官員並非只聽命於北京」。

地方民主制度並非什麼新穎概念。按照中國憲法規定,地方官員本來就是由選舉產生,不過實際操作往往陽奉陰違。換句話說,只要真實履行憲法、落實人民代表大會制度,「中國已經可解決很多問題!」傅華伶說。

——原文請閱三月份《信報財經月刊》