公房免補地價買賣 創上流階梯
2022年10月25日

公房(公營房屋)有助扶貧,亦助人置業,是重大利民政策,於市民言是重大福利。問題是,福利政策有否誘人死守福利,或能否激發上進心?重推租置、改革補價制,均有助處理誘因問題。但若這些大手術於中短期不能動,則可先動小手術──讓公房免補地價買賣,尤其應將首置盤加入整個公房系統,創造上流階梯。

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全港四成住戶仍享用着公房(公營房屋)福利,而且大部分已享用經年。 (黃勁璋攝)

撰文:胡偉潮 香港中文大學經濟學系講師

公營房屋(下簡稱公房)是一種福利,是重大福利──公屋租金或居屋售價,均比同類私樓低很多。原則上,這福利可一生領取,也有人欲改善生活而放棄了──公屋戶可用綠表買居屋,租置計劃(已叫停)下可購入自住單位,居屋或租置補地價後可以市價出售。一旦補地價,市民便失去了全部公房福利。不過,由數據看,放棄的人相當少──至近年,已補價之居屋單位只佔其存量約二成,租置補價比率更低於 2%。以公房佔去所有住宅存量近45%計(單居屋則佔近15%),全港四成住戶仍享用着公房福利,而且大部分已享用經年(因為舊屋比新樓多)。

福利應逐漸扣減

本來,這亦沒什麼不妥,問題是福利之設計方式好不好。福利政策之焦點,往往在誰可領取,而不在誰會放棄,其實後者很重要。倘福利網有入無出,資源終難以滿足需求,供應恒常緊絀。看深一層,重點在於誘因,在制度能否激發上進心。筆者於《信月》9月號已就此分析,今只重提一點:假使領福利者上進一點,便須放棄全部福利,上進的代價太大了,或令人卻步,這造成制度上之「誘因陷阱」。好的制度,應容許領取者逐步改善生活,福利則逐漸扣減。

現行政策下,公屋戶可買居屋,再進一步,便須補價賣樓,放棄所有福利,不可只放棄一些福利,或轉換福利形式。由上述數據看,大部分人不願走這最後一步。

表面上,居屋只涉15%住戶,影響面不大。其實,居屋是公屋戶上進之目標,倘買居屋後再上流之機會不高,終將影響公屋戶上流之意欲,皆因公屋戶在保住福利之餘,可合法上流之途徑不多──收入太高須搬離公屋,租置重推無期,綠置居規模小──買居屋是主要上流途徑。可是,每年願買居屋而遷離之公屋戶只二千多,反映現制度下誘因不足。

公屋戶何以不覺得居屋吸引?一說是居屋價高,倘居屋折扣率加大,應可吸引多些綠表客買。但這只是將問題推後一步,假使居屋折扣顯著加大,一旦要補價,須補回之差額也相應大,其補價比率勢將驟降,意味着更少人放棄福利。

有何解決方法?重推租置,改革補價制,都是有的放矢。本文則旨在探討,中短期內,倘租置不重推、補價制不改,還有什麼可做,令公屋租戶或居屋業主不要怕失去福利,從而放棄上進?

必須強調,筆者認為補價制須改,重推租置有理。假設公屋可自由買賣,而且不用補地價,以效率及誘因言,可謂最優之改革方案──購入公屋猶如讓戶主一筆過領取福利,日後收入再高,也不怕失去居所,福利亦不因賣樓而遭扣減(因不用補地價),沒理由放棄上進。可是,租置在2005年告終,重推之議一直有,但都只聞樓梯響。改革補價也很敏感,近年居屋補價制更收緊了,放寬是反其道,暫時看是不會。由是觀之,要當局採納上述之最優方案,似乎在中短期內難見曙光。

——節錄自10月號《信報財經月刊》